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La veille juridique - Cabinet Bardon - de Fay - cabinet avocat droit public
La veille juridique d'avocats spécialisés en droit public
2010 - Avril - 1ère quinzaine
SOMMAIRE
Fonction publique : Protection fonctionnelle et harcèlement moral
Contracts publics : autorité de la chose jugée par le juge de l’excès de pouvoir
Marchés publics : définition du marché public de travaux
Marchés publics : justifications d’une limitation de la concurrence
Marchés publics : informations des candidats sur la méthode de notation
Marchés publics : référé contractuel
Marchés publics : responsabilité du prestataire après réception
DSP : distinction DSP / convention d’occupation du domaine public
Urbanisme : pas de « micro-zones » N dans une zone A
Urbanisme : abandon d’une procédure de préemption – Quel préjudice ?
Urbanisme : non renouvellement d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public
Environnement : principe pollueur payeur
Environnement : la notion d’exploitant d’une installation classée
Responsabilité : reconnaissance du préjudice écologique
Responsabilité : dépenses utiles engagées sans contrat
Fonction publique : Protection fonctionnelle et harcèlement moral

CE 12 mars 2010, Commune de Hœnheim, req. n° 308974 La Haute juridiction administrative estime que la Cour administrative de Nancy n’avait pas commis d’erreur de droit en jugeant que des agissements répétés de harcèlement moral étaient de ceux qui permettent à l’agent de bénéficier de la protection fonctionnelle prévue à l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983. Le Conseil d’Etat rappelle également à l’occasion de cette décision que la caractérisation des faits constitutifs de harcèlement moral relève de l’appréciation souveraine des juges du fond sous réserve du contrôle de la dénaturation des pièces du dossier. Les juges du Palais Royal ajoutent enfin que le fait que l’agent soit en arrêt maladie au moment où il présente sa demande est sans influence dès lors qu’il est encore possible de mettre en œuvre les démarches adaptées à la nature et à l’importance des agissement contre lesquels la protection est sollicitée.

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Contracts publics : autorité de la chose jugée par le juge de l’excès de pouvoir

CE 9 avril 2010, Commune de Levallois-Perret, req. n°309480 CE 9 avril 2010, Commune de Levallois-Perret, req. n°309481 Par deux décisions du même jour relatives en réalité à la même affaire, le Conseil d’Etat précise l’office du juge du contrat saisi sur injonction du juge de l’excès de pouvoir. Lorsque ce dernier a estimé, dans une décision devenue définitive, que l’annulation de la décision qu’il prononce implique, eu égard à la nature de la convention et au vice dont elle est entachée, d’enjoindre à la commune de saisir le juge du contrat pour constater la nullité de celui-ci si elle n’arrive pas a obtenir de son cocontractant la résolution de cette convention, le juge du contrat, saisi en exécution de ce premier jugement, ne peut remettre en cause l’autorité de la chose jugée et doit prononcer la nullité du contrat.

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Marchés publics : définition du marché public de travaux

CJUE 25 mars 2010, Helmut Müller GmbH, aff. C-451/08 La Cour de Justice de l’Union Européenne, sur renvoi préjudiciel d’une juridiction allemande, rappelle que la définition de marché public de travaux n’implique pas nécessairement que les travaux soient exécutés matériellement ou physiquement pour le pouvoir adjudicateur, dès lors qu’ils sont exécutés dans l’intérêt économique direct de ce pouvoir. L’exercice par ce dernier de compétence de régulation en matière d’urbanisme ne suffit pas pour remplir cette dernière condition. En outre, la juridiction communautaire précise le sens à donner à l’article 1er, paragraphe 2, sous b) de la directive 2004/18 qui prévoit que les marchés publics de travaux ont pour objet la réalisation d’un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur. « Pour qu’il puisse être admis qu’un pouvoir adjudicateur a précisé ses besoins au sens de ladite disposition, il faut que ce dernier ait pris des mesures afin de définir les caractéristiques de l’ouvrage ou, à tout le moins, d’exercer une influence déterminante sur la conception de celui-ci. Le simple fait qu’une autorité publique, dans l’exercice de ses compétences en matière de régulation urbanistique, examine certains plans de construction qui lui sont soumis ou prenne une décision en application de compétences dans cette matière ne répond pas à l’exigence relative aux ?besoins précisés par le pouvoir adjudicateur? »

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Marchés publics : justifications d’une limitation de la concurrence

CE 31 mars 2010, Syndicat mixte de la région d’Auray Belz Quiberon, req. n°333970 Le Syndicat mixte de la région d’Auray Belz Quiberon a passé un marché tendant à l’exploitation et la gestion des déchetteries de son ressort géographique. Elle imposait la fourniture de 55 bennes dont 4 de couleur blanche ou gris clair, alors que seulement 38 bennes pouvaient être accueillies dans les emplacements réservés. Le Conseil d’Etat va annuler l’ordonnance de référé précontractuel qui lui est soumise en validant la justification du pouvoir adjudicateur. Ce dernier estime que le nombre de bennes est justifié par l’exigence de continuité du service public. En effet, les bennes supplémentaires doivent servir de relais pour assurer le transport des déchets de telle sorte que des bennes soient en permanence à disposition des usagers. Les juges du Palais Royal vont ajouter que l’exigence d’avoir à fournir du matériel neuf en début de contrat et d’une couleur déterminée pour que les usagers puissent facilement les identifier sont objectivement rendues nécessaires par l’objet du marché et la nature des prestations à réaliser, eu égard au nombre de déchetteries à fournir en bennes, à la durée du contrat et à l’exigence de qualité du matériel tenant à la nécessaire continuité du service public de collecte et de traitement des déchets. La Haute juridiction administrative précise encore dans cette décision qu’il ne résulte pas de la combinaison des articles 5 et 50 CMP « que le pouvoir adjudicateur soit tenu d’autoriser les candidats à présenter des variantes dans le but de prendre en compte les objectifs de développement durable ». Elle statue conformément aux conclusions du son rapporteur public, Nicolas Boulouis, qui avait estimé que les candidats ne peuvent proposer des variantes « que si le pouvoir adjudicateur le décide ».

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Marchés publics : informations des candidats sur la méthode de notation

CE, 31 mars 2010, Collectivité territoriale de Corse, req. n° 334279 Le Conseil d’Etat juge que la Collectivité territoriale de Corse devait, « pour assurer le respect des principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures […] indiquer dans les documents de consultation les critères d’attribution du marché et leurs conditions de mise en œuvre, [elle] n’est en revanche pas tenu[e] d’informer les candidats de la méthode de notation des offres ». En précisant que le départage des offres se ferait en fonction de la valeur technique pour 60% et du prix pour 40% et en précisant que la valeur technique serait évaluée selon deux sous-critères dont elle précisait la teneur, la collectivité territoriale de Corse a, dans le cadre d’un marché en procédure adaptée, rempli ses obligations de publicité et de mise en concurrence. Les juges du Palais Royal profitent de cette affaire pour donner deux utiles précisions. D’une part il est « loisible » acheteurs publics de définir des sous-critères et d’autre part, dans un MAPA, l’information du candidat évincé peut consister en une simple lettre précisant les motifs de l’éviction.

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Marchés publics : référé contractuel

TA Lyon, ord, 26 mars 2010, Société Chenil Service, n° 1001296 Le juge des référés lyonnais rend une des premières ordonnances sur un référé contractuel. Il constate, dans un premier temps, que l’article 80 du CMP qui prévoit l’obligation de différer d’au moins 10 jours la signature d’un marché après la notification du rejet des offres des candidats évincés, n’est pas applicable aux MAPA. La procédure n’est donc pas viciée du fait que le pouvoir adjudicateur n’a pas respecté ce délai d’attente. Corrélativement, il constate que le choix fait par la commune de ne pas laisser aux candidats évincés le temps de former un référé précontractuel entraine nécessairement la recevabilité de leur éventuel référé contractuel. Le Tribunal rejette finalement le référé au motif que la société requérante n’apporte pas la preuve de ce que l’attributaire aurait fait une offre anormalement basse qui aurait due être rejetée par la personne publique.

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Marchés publics : responsabilité du prestataire après réception

CE 9 avril 2010, Commune de Levallois-Perret, n° 309662 La commune de Levallois-Perret avait fait réaliser une étude dans le but d’évaluer l’état de la charpente d’un bâtiment qu’elle envisageait de restaurer. L’étude est réalisée par une société professionnelle qui conclue au bon état de la charpente. Or, avant même le début des travaux de restauration de graves désordres sont apparus. Le Conseil d’Etat estime dans cette affaire que « si l’exécution de l’obligation du débiteur d’une prestation d’étude prend normalement fin avec la remise de son rapport et le règlement par l’administration du prix convenu, sa responsabilité reste cependant engagée, en l’absence de toute disposition ou stipulation particulière applicable à ce contrat, à raison des erreurs ou des carences résultant d’un manquement aux diligences normales attendues d’un professionnel pour la mission qui lui était confiée, sous réserve des cas où, ces insuffisances étant manifestes, m’administration aurait, en payant la prestation, nécessairement renoncé à se prévaloir des fautes commises ». Cette affaire ne va donner lieu qu’à une indemnisation réduite de la commune, correspondant aux frais d’expertise et au prix d’une seconde étude. Ses autres prétentions sont rejetées faute pour elle d’avoir chiffré son préjudice. Elle réclamait le montant des travaux entrepris pour la restauration de la charpente qui « ne résulte pas des erreurs imputables au rapport litigieux ». En particulier, elle établie pas qu’elle « aurait renoncé à réhabiliter le bâtiment […] si elle avait eu connaissance au préalable du coût de restauration de la charpente ».?

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DSP : distinction DSP / convention d’occupation du domaine public

CAA Paris, 25 mars 2010, Association Paris Jean Bouin et Ville de Paris, req. n°90PA01920, 09PA02632 et 09PA03008

Dans la célèbre affaire de la gestion du stade Jean Bouin, confiée par la Ville de Paris à l’Association Paris Jean Bouin (PJB), la Cour administrative d’appel vient  de rendre un arrêt allant dans le même sens que le jugement du Tribunal administratif de Paris (31 mars 2009, req. n°0607283). La Cour fait une démonstration en deux temps. Elle démontre d’abord l’existence d’une mission de service public déléguée, puis caractérise une rémunération substantiellement liée aux résultats d’exploitation.

La Cour commence par rappeler qu’en l’absence de prérogatives de puissance publique, une personne publique doit être regardée comme assurant une mission de service publique lorsque, « eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ». Pour effectuer une telle appréciation « il appartient au juge de prendre en compte non seulement les stipulations du contrat de concession, mais également l’ensemble des relations, organiques ou fonctionnelles, nouées entre cette personne et la collectivité propriétaire des équipements concédés, avant, pendant et après sa conclusions ». Dans ce cadre la Cour va procéder à une analyse très détaillée des relations entre l’association PJB et la Ville de Paris.

Elle constate ensuite que la rémunération de l’exploitant est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation dans la mesure où la convention ne prévoit pas de subvention d’équilibre et que la quasi-totalité des revenus de l’association sont liés à l’exploitation des installations concédées. La Cour procède à cette analyse en tenant compte de l’importance du programme d’investissement que l’association s’est, selon l’appréciation de la Cour, engagée à réaliser.

La Cour administrative d’appel de Paris, dans sa formation plénière, estime donc que le contrat par lequel la Ville de Paris a confié à l’association PJB la gestion du stade est une délégation de service public dont le renouvellement devait suivre les formalités prévues à l’article L. 1411-1 du CGCT. Le Conseil d’Etat est d’ores et déjà saisi de deux pourvois, il sera donc nécessairement conduit à se prononcer sur la frontière entre DSP et conventions d’occupation du domaine public.

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Urbanisme : pas de « micro-zones » N dans une zone A

CE 31 mars 2010, Commune de Chateauneuf-du-Rhône, req. n°313762 La commune de Chateauneuf-du-Rhône avait entendu créer, au sein d’une zone agricole (A) de micro-zones naturelles (N) au plus près d’anciens bâtiments agricoles inutilisés et allant vers un état d’abandon. En créant ces zones, la commune souhaitait permettre une extension, limitée à 300 m², des constructions existantes. Elle entendait ainsi contourner les dispositions de l’article R.123-12 du code de l’urbanisme qui encadrent le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement de zone et prohibent toute extension. Les juges du Palais Royal censurent cette pratique en rappelant que les secteurs qui peuvent être classés en zone N sont des secteurs « équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leurs intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ». En l’absence de telles justifications, le classement en zone N relève d’une erreur manifeste d’appréciation. De manière pédagogique, la Haute juridiction rappelle en outre les dispositions de l’article L. 123-3-1 du code de l’urbanisme qui « permettent le changement de destination des bâtiments agricoles, dès lors que celui-ci intervient dans le volume existant, sans faire l’objet d’une extension, et que les bâtiments concernés sont désignés dans le règlement de la zone A ».

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Urbanisme : abandon d’une procédure de préemption – Quel préjudice ?

CE 10 mars 2010, SCP GFM c/ Commune d’Orange, req. n°323543 Cet arrêt fixe dans un considérant que l’on peut estimer de principe les règles d’évaluation du préjudice subi par le propriétaire d’un bien qu’une commune avait décidé de préempter avant d’y renoncer. Les juges du Palais Royal estiment que le préjudice est constitué d’une part par la différence entre le prix figurant dans la promesse de vente initiale dont la concrétisation était probable et la valeur vénale du bien à la date de la décision communale de renonciation. D’autre part, ce préjudice est constitué par l’impossibilité dans laquelle s’est trouvé le propriétaire de disposer du prix figurant dans la promesse de vente entre la date de cession prévue dans la cet acte et la vente effective. La Haute juridiction administrative précise en outre que pour retenir la date de la vente effective, celle-ci doit intervenir dans un délai raisonnable après la décision de renonciation de la commune, à défaut c’est à cette dernière date qu’il faut évaluer le préjudice.

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Urbanisme : non renouvellement d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public

CEDH 29 mars 2010, Brosset-Triboulet et autres c/ France, req. n°34078/02 Les requérantes occupaient depuis de nombreuses années une maison édifiée sur le domaine public maritime. Elles disposaient d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, plusieurs fois renouvelée. Toutefois, à la suite de l’intervention de la loi littoral le Préfet n’a pas renouvelé l’autorisation. Plus exactement, il a proposé de renouveler cette autorisation sous conditions. Ces conditions ayant été refusées par les requérantes, il n’a pas renouvelé l’autorisation et ordonné la démolition de la maison aux frais des requérantes. La Cour de Strasbourg amenée à se prononcer dans cette affaire estime que « la préservation du littoral et en particulier des plages ?lieu ouvert à tous? » constitue un motif d’ingérence légitime d’intérêt général susceptible de justifier l’ingérence dans le droit à la protection de leur bien que les requérantes tirent de l’article 1er du 1er Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. La destruction sans indemnité de la maison, ordonnée par le Préfet, est une proportionnée, dans les circonstances de l’espèce, au but poursuivi de protection du rivage de la mer et plus généralement de l’environnement.

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Environnement : principe pollueur payeur

La directive 2004/35 sur la responsabilité environnementale instaure un régime de réparation des dommages environnementaux. Selon la CJUE, ce régime nécessite qu’un lien de causalité soit établi entre un ou plusieurs pollueurs identifiables et des dommages environnementaux concrets et quantifiables. Toutefois, aucune définition de la manière dont un tel lien de causalité doit être établi. Les juges de Luxembourg estiment par conséquent qu’une législation nationale peut permettre de présumer l’existence d’un tel lien L’autorité nationale doit néanmoins disposer d’indices plausibles susceptibles de fonder cette présomption, tels que la proximité de l’installation de l’exploitant avec la pollution et la correspondance entre les substances polluantes retrouvées et les composants utilisés par l’exploitant dans le cadre de ses activités. La juridiction communautaire ajoute qu’une autorité nationale peut subordonner l’exercice du droit d’utiliser les terrains à la condition que les exploitants réalisent des travaux de réparation environnementale qui visent soit à empêcher l’aggravation de la situation, soit, sur le fondement du principe de précaution, à prévenir l’apparition ou la résurgence d’autres dommages environnementaux.

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Environnement : la notion d’exploitant d’une installation classée

CE 29 mars 2010, Communauté de commune de Fécamp, req. n°318886

Le district urbain de Fécamp devenu la Communauté de communes de Fécamp avait obtenue en 1974 l’autorisation d’implanter une usine d’incinération des ordures ménagères. Par deux contrats passés en 1976, elle en a confié l’exploitation à un cocontractant privé. A la suite de la suspension de l’exploitation, le Préfet de la Seine-Maritime à mis en demeure la communauté de commune de remettre en état le site. La Communauté de commune de Fécamp estimait qu’il appartenait à son cocontractant d’exécuter cet arrêté préfectoral. Les juges du Palais Royal ne vont pas suivre l’administration dans son raisonnement, et jugent « l’existence d’un contrat confiant à un tiers l’exploitation d’une installation classée est […] sans influence sur la qualité d’exploitant ». Seul le titulaire de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée peut être qualifié d’exploitant.
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Responsabilité : reconnaissance du préjudice écologique

CA Paris, pôle 1, 11è ch., 30 mars 2010, RG n°08/02278 La Cour se prononce en premier lieu sur la responsabilité des personnes physiques. Elle estime que le naufrage de l’Erika est la conséquence directe d’une grave corrosion du pétrolier en relation directe avec l’insuffisance d’entretien du navire. Elle en déduit que l’armateur et le gestionnaire du navire qui détiennent tous deux un pouvoir de direction sur la gestion et la marche du navire ont commis des fautes en relation directe avec le naufrage en minimisant l’entretien du bateau. L’armateur a, en outre, commis une faute caractérisée indirectement à l’origine du sinistre en affrétant un navire dont l’entretien avait été volontairement négligé. Le gestionnaire a également commis une faute caractérisée indirectement à l’origine du sinistre en n’avertissant pas l’Etat côtier et en ne prenant aucune mesure pour combattre ou limiter les effets de la pollution. La juridiction judiciaire examine ensuite la responsabilité des personnes morales. Elle retient celle de la société de classification qui a confirmé le certificat de classe du navire en 1999. Elle retient également à l’endroit de la société Total, véritable affréteur de l’Erika, une faute d’imprudence. La juridiction d’appel confirme l’ensemble des condamnations pénales prononcées en première instance. Enfin, sur le volet civil de l’affaire la Cour estime que seules l’armateur, le gestionnaire et le contrôleur technique du navire peuvent se voir réclamer des dommages et intérêts. La société Total est protégée par une convention internationale qui canalise la responsabilité de la pollution par hydrocarbures sur le propriétaire du navire. Elle confirme également que chaque collectivité territoriale touchée par la pollution peut se prévaloir d’un préjudice écologique personnel impliquant que soit réparé les préjudices directs et indirects subis.

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Responsabilité : dépenses utiles engagées sans contrat

CAA Lyon,25 mars 2010, Commune de Larrode, req. n°09LY02222

Dans cette affaire, le requérant se prévalait d’un contrat verbal avec la commune de Larrode, toutefois, le juge rejette cette qualification dans la mesure où aucune preuve d’un accord portant au moins sur les prestations à fournir et leur prix n’a pu être rapporté. La Cour estime néanmoins que « dans le cas où une prestation telle que la réalisation d’études et de plans a été réalisée sans contrat, l’auteur de la prestation peut formuler une demande d’indemnité fondée sur l’enrichissement sans cause qui en serait résulté pour l’administration ». L’auteur de la prestation « est fondé à réclamer le remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à l’administration ». Enfin, elle précise que « si la consistance des prestations fournies s’évalue au moment où elle ont été exécutées, leur utilité pour l’administration doit être appréciée par le juge administratif à la date à laquelle il statue en tenant compte éventuellement de l’évolution des travaux ou du projet […], l’abandon du projet faisant directement l’objet des études fournies est de nature à priver les dépenses engagées par le cocontractant de toute utilité pour l’administration, à l’exception du cas où cet abandon est justifié par des difficultés révélées par ces études ».
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